【文/觀察者網專欄作者 劉成良】

經濟下行壓力到來后，一些地方罰沒收入異常增長，也引起了社會的廣泛關注。

罰沒收入的異常增長，凸顯了地方財政正面臨的結構性矛盾，即在經濟增速放緩背景下，地方財政收入減少，但是支出壓力卻并未明顯下降的矛盾不斷外溢。

從財政收入結構來看，主要分為稅收收入和非稅收入。其中，稅收收入是政府財政收入的重要來源，而非稅收入主要包含行政事業性收費、政府性基金、國有資本經營收益、罰沒收入、特許經營收入等。

由于稅收是政府為了維持自身的運轉并履行其職能，根據法律事先設定的標準，從社會和個人無償取得收入的一種強制手段，相較于非稅收入，稅收收入的固定性更強。

一般而言，稅收收入占比越高，財政收入的質量就越高。也正是因此，在2024年財政部公布了上半年全國的財政數據后，非稅收入的快速增長引起了輿論的廣泛熱議。

2024年上半年，全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8%；一般公共預算收入中，全國稅收收入94080億元，同比下降5.6%；非稅收入21833億元，同比增長11.7%。

根據財政部、中國統計年鑒公布的數據，近十年的財政收入結構如下表：

表1 2013-2022年全國公共預算財政收入結構 作者制圖

罰沒收入作為非稅收入的組成部分，是一種特殊的財政收入手段，近年來確實呈現出了較為明顯的增長態勢，尤其是在2020年以后增長速度較快。（見表2）

表2 2013-2022年全國罰沒收入情況作者制圖

造成罰沒收入異常增長的原因主要有兩方面：

一是地方政府的財政收入結構不合理，近二十余年來的房地產大發展使得地方政府患上了較為嚴重的土地依賴癥，而在經濟下行壓力下，樓市的持續疲軟又嚴重影響著地方財政收入。與此同時，在國內外多種復雜因素影響下，企業發展也遇到多種障礙，國家為了激發市場主體的活力、減輕企業負擔，出臺了多種結構性減稅措施，這些也使得稅收收入受到較為顯著的影響。

除此之外，由于發展不平衡，中西部不少縣域都面臨著“吃飯財政”的困境，即地方財政自主造血能力不足，長期需要上級的轉移支付來維持運轉和發展。而在當前階段，伴隨著自上而下轉移支付的不足，依靠罰沒創收則成為一些地方彌補財力的應急性手段。2021年，《半月談》就曾報道過，北方某山區縣交通違章罰款一年就“創收”3000多萬元，而當地一般公共預算收入才1億多元。

二是從支出結構來看，由于20世紀末的分稅制改革并未觸及到中央和地方之間的事權和支出責任劃分，在實際運行中，地方政府承擔著較大的財政支出責任。而在地方政府的財政支出結構中，除了要保障基本轉運，在農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等方面均有強制性支出的規定，這些都是地方政府的剛性支出，很難被縮減。

盡管上級政府多次提出黨政機關要過緊日子，降低行政支出，嚴格控制一般性支出，并且地方政府也通過降薪、壓縮行政經費等手段降低了部分開支，但是剛性支出的特點在于其事關基本運轉、民生保障和社會穩定，其能夠被壓縮的空間較為有限，如果沒有足夠的財政投入，則可能引發較多的不穩定問題。例如，近期在河南清豐縣以及新鄉市等地，已經出現了醫護人員討薪事件，而在中部地區調研中，也有一些黨政機關干部表示出現了多月的工資發放遲滯等問題。

罰沒收入盡管可以補充一定的財力不足，但是相對于財政缺口，其作用非常有限，并且其異常增長所帶來的問題絲毫不能忽視。

非稅收入的增加，增加了企業負擔，影響地方營商環境

面對經濟下行壓力，國家出臺了多種結構性減稅措施，這些原本是為了能夠充分激發市場主體活力，降低企業的稅費負擔，但是依靠亂罰款、亂檢查、亂查封的方式來獲取罰沒收入，則消解了結構性減稅的意義，不僅容易擾亂企業的正常生產秩序，對地方發展而言無疑也是飲鴆止渴。例如，2021年河北霸州就因為罰沒問題被國辦督查室通報，僅僅兩個多月，就有2547家企業和個體工商戶被罰，罰沒收入達到了6718萬元。

而類似事件的影響是非常惡劣的，對于地方發展而言，在一定程度上也反映出了營商環境。地方發展歸根結底離不開工商企業的發展與帶動，尤其是對于欠發達地區而言，在經濟增速放緩的背景下，縣域經濟競爭已進入了白熱化階段，中西部多數縣域政府都是通過各種方式來招商引資，在存量經濟空間的爭奪中，縣域發展是不進則退。

因此，誰能夠打造更優質的營商環境、誰能夠為企業發展解決真問題，則成為企業投資的重要參考指標。從地方長遠發展來計，確實需要采用包容審慎的監管，行政執法的初衷在于承接威懾和教育引導，而非逐利，要避免采用過于剛性的執法方式向企業伸出“掠奪之手”。

更為嚴重的是，在經濟下行背景下，不僅地方政府面臨著較大的壓力，企業和老百姓也面臨著諸多困難，尤其是中小企業容易出現資金鏈斷裂而倒閉，老百姓失業風險加大等問題，而一些不恰當的罰款則可能成為壓垮駱駝的最后一根稻草。2021年，在河北某地，一卡車司機因為定位系統掉線被罰款2000元并被暫扣車輛，司機原本就面臨著較大的生存壓力和心理壓力，這種過于嚴格的處罰結果使其一時之間難以接受，因此，留下一封絕筆信，在檢查站喝農藥自殺身亡。

罰沒收入作為一種特殊的財政收入形式，雖然其實施過程是以法律、法律以及行政法規作為基本準則，但是在具體執行過程中的復雜性，以及自由裁量空間使其也存在著一定的彈性。如果將其作為彌補財力缺口的工具，不僅起到的作用比較有限，更容易滋生執法過程中的亂作為問題，從而造成政社關系的緊張。在當前階段，需要迫切關注市場主體信心與社會情緒的變化，規范行政執法行為，遏制地方以罰創收的沖動。

10月8日，國務院新聞辦公室舉行的發布會上，國家發展改革委主任鄭柵潔表示，進一步規范行政執法單位的行政執法行為，更多采取包容審慎監管和柔性執法方式，不能違規異地執法和趨利執法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封，及時對罰沒收入增長異常的地方必要時進行督查，加快民營經濟促進法的立法進程，為非公有制經濟發展營造良好的環境。

我們也期待一系列新政策的出臺，能夠遏制地方非稅收入增長的亂象，構建一個更加法治、公平的社會經濟環境。