2019年全國兩會于3月3日拉開大幕。今年的兩會建議，全國人大代表、清華大學教授蔡繼明一如既往關注土地制度改革，在他提交的5份建議中，有3份涉及農地改革，分別是關于推進我國土地制度改革的建議、關于《土地管理法修正案（草案）》修改的建議、關于推進農民住房財產權抵押貸款改革力度的建議。

其中，蔡繼明對《土地管理法修正案（草案）》提出修改建議，允許農村閑置的宅基地轉換成工業、商業等經營性建設用地并在符合城鄉統一規劃的前提下進入城鄉統一的建設用地市場。

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明在接受新京報等媒體的采訪。

建議擴大集體建設用地入市范圍

2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，土地“三項”改革試點全面鋪開。

截至目前，試點工作已經開展四年有余，并將繼續延長至2019年12月31日。對于過去幾年的試點工作與經驗，2018年12月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對其作了總結報告，認為試點形成的制度性成果可為《土地管理法》、《城市房地產管理法》修改提供依據，并形成了關鍵性的建議：對土地利用總體規劃等法定規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。上述建議，已經體現在《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》、《中華人民共和國城市房地產管理法修正案（草案）》中。

以前，農村集體土地只有首先通過征收為國有建設用地，再進行招拍掛，才能進入市場。如果上述草案獲得通過，未來，農村集體建設用地將實行與國有土地同等入市、同權同價，不僅將增加農民收入，還將擴大城市建設用地的供應規模。

但是，當前的土地“三項”改革試點，其主流試點做法是，允許農村集體經營性建設用地試點入市，農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地占比很少，僅靠這么少量的農地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場。

蔡繼明表示，目前我國的農村集體建設用地有19萬平方公里，是城市建設用地的兩倍。而集體建設用地中，經營性建設用地占比僅14%，宅基地占比超過70%，如果僅僅是允許存量集體經營性建設用地入市，是九牛一毛，不足以緩解城市建設用地供不應求的局面，應該擴大試點入市范圍，尤其是允許農村宅基地入市，“我國農村閑置的宅基地有3000萬畝，如果部分入市，將有助于房價穩定或下降。

蔡繼明透露，事實上，在一些試點區域，已經在探索宅基地在集體經濟組織成員外部流轉了。因此，他建議《土地管理法修正案（草案） 》應允許農村閑置的宅基地轉換成工業、商業等經營性建設用地并在符合城鄉統一規劃的前提下進入城鄉統一的建設用地市場。

建議賦予農村宅基地抵押權

關于農村宅基地制度改革，蔡繼明除了建議入市加快流轉外，他還建議賦予農村宅基地完整的用益物權，通過宅基地抵押貸款緩解農民貸款難。

蔡繼明認為，根據《物權法》第一百一十七條“用益物權人享有的基本權利，用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”，農民宅基地使用權作為完整的用益物權是完全可以用于抵押的。

“但是問題在于，《物權法》對城市國有宅基地和農村集體宅基地的權能做了不同規定，前者叫“住宅建設用地使用權”，擁有《物權法》所賦予的用益物權的一切權能；后者叫“宅基地使用權”，其使用權人只對集體所有的土地享有占有和使用的權利，沒有收益權，更不可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。”

所以，蔡繼明建議修改《物權法》相關內容，使農村集體宅基地與城市國有宅基地具有同等的用益物權；并建議取消《中華人民共和國擔保法》第三十七條對農村宅基地抵押的限制。

蔡繼明表示，農村宅基地的抵押權如果不能實現，就堵塞了農民獲得財產收益的渠道。只有將法律上的障礙消除了之后，農村宅基地的抵押才能夠在全國范圍內廣泛地推行。

新京報記者 段文平 攝影 李焱 編輯 武新 校對 李銘